| Claudio Braga de Abreu e Silva – Engenheiro aposentado da BNDESPAR; mestre em Administração; presidente da AFBNDESPAR |
1. Introdução
Vínculo 1524 – O BNDES é 100% controlado pela União Federal, assim como o Tesouro Nacional, o que permite ser aberta uma linha de crédito entre o Tesouro Nacional e o BNDES nos termos propostos.
A taxa TLP (hoje igual a IPCA + 5,23%) atualmente é a taxa mais utilizada pelo BNDES nos seus empréstimos. Ela sucedeu a TJLP, que era determinada pelo CMN, e que sempre foi inferior à Taxa Selic ao longo dos anos.
A partir dos governos Temer (2016 a 2018) e Bolsonaro (2019-2022), o BNDES passou por um processo de desmonte, com o Tesouro Nacional determinando que ele devolvesse os aportes de recursos aportados nos governos Lula 2 e Dilma 1 e 2, tudo baseado no posicionamento liberal dominante nos primeiros governos em confronto com o posicionamento desenvolvimentista dos segundos. No gráfico abaixo, obtido no site do BNDES, pode ser vista a evolução do estoque de dívidas do BNDES com o Tesouro Nacional de 2005 a 2021. Em 30/09/22, a dívida do BNDES com o Tesouro era de R$ 93,0 bilhões; ela foi ainda mais reduzida com a devolução dos recursos obtidos com a redução do capital da BNDESPAR de R$ 40 bilhões ocorrida no 20/10/2022.
O gráfico abaixo, também retirado do site do Banco, mostra que o maior problema atual do BNDES é a falta de recursos, impedindo que ele possa desempenhar seu papel de indutor do desenvolvimento econômico e social, tal como consta no seu nome. Os recursos do Tesouro Nacional, que foram 40,2% do total de fontes em 2018, caíram para apenas 13, 4% em 2022; o FAT respondeu por 52,6% das fontes em 2022 contra 35,5% em 2018.
Como bom benedense, me posiciono como desenvolvimentista. Nesta proposta pretendo indicar uma forma, neutra em termos de receitas e despesas para a Tesouro Nacional, para que ele volte a repassar recursos para BNDES. Ela mantém taxa de captação pela TLP e determina uma taxa para empréstimos pelo BNDES menor, em decorrência do abatimento dos impostos gerados por seus projetos apoiados.
Cumpre ressaltar que estou fazendo um aperfeiçoamento da chamada proposta “BNDES-TESOURO”, publicada no VÍNCULO de 21/08/2008, de autoria de Hélio Pires da Silveira e Gustavo Galvão dos Santos, então economistas do BNDES.
2. A situação atual
O Tesouro Nacional empresta ao BNDES – em bloco em grandes operações e não por projeto –, cobrando a TLP, a sua taxa de captação no mercado financeiro.
O BNDES faz empréstimos aos projetos aprovados cobrando TLP + del credere (do BNDES e dos agentes), do que resulta um número pequeno de operações, pois a rentabilidade dos projetos não consegue suportar as despesas financeiras dos empréstimos.
O BNDES devolve os recursos ao Tesouro Nacional em bloco, pagando TLP para projetos aprovados após a vigência da TLP, e TJLP para projetos anteriores à mesma.
Até a devolução ao Tesouro Nacional, os recursos ficam no BNDES aplicados em títulos do Tesouro Nacional.
A União Federal recebe todos os impostos federais decorrentes dos poucos projetos financiados pelo BNDES.
União Federal recebe o resultado do BNDES (seu del credere menos suas despesas administrativas), sob a forma de lucros e dividendos, além dos demais impostos cobrados dos bancos.
3. A situação proposta
Nos relatórios de análise seriam determinadas para cada projeto as projeções de todos os impostos projetadas no período do empréstimo, cujo valor presente dividido pelo valor presente dos juros dos empréstimos e multiplicado pela taxa de captação TLP (IPCA + 5,23%) determinaria a Taxa de Desconto dos Impostos (TDI) do projeto.
Aprovado um projeto, o BNDES pediria os recursos necessários ao Tesouro Nacional, que os captaria no mercado financeiro mediante venda de títulos que compõem a TLP.
O BNDES faria os empréstimos aos tomadores cobrando TLP + del credere – TDI, resultando em grande número de operações, pois a rentabilidade dos projetos conseguiria pagar a despesas financeiras.
O BNDES devolveria ao Tesouro Nacional os juros e amortizações assim que recebidos por cada projeto.
União Federal receberia o resultado do BNDES (del credere BNDES menos despesas administrativas) sob a forma de lucros e dividendos, além de demais impostos cobrados dos bancos.
4. Benefícios da proposta
Seria uma fonte inesgotável de recursos para o BNDES com resultado fiscal nulo para o Tesouro Nacional, permitindo que o Banco reestabeleça a sua condição de indutor do desenvolvimento econômico e social. Notar que se houver aumento da dívida pública da União Federal, por outro lado haveria incremento dos seus impostos.
Não resultaria em nenhum subsídio a ser arcado pela União Federal.
Não haveria estímulo para que houvesse tomadas de empréstimo para aplicação no mercado financeiro para obter ganho com diferencial de taxas de aplicação e captação.
Cada projeto teria sua Taxa TDI decorrente da sua geração de impostos.
Os recursos do Tesouro não ficariam no BNDES aplicados em títulos do Tesouro, pois seriam devolvidos para o Tesouro Nacional assim que recebidos dos tomadores dos empréstimos.
5. Considerações Finais
Para ser feita uma proposta como esta certamente haveria de ser firmado um programa entre o BNDES e o Tesouro Nacional, estabelecendo suas condições. Isto certamente demandaria um decreto presidencial ou medida provisória para definir suas bases operacionais, nas quais ficaria explícito que caberia ao BNDES determinar a taxa de TDI de cada projeto nos seus relatórios de análise.
Quanto ao risco, vale dizer que seria indiferente ser ele do Tesouro Nacional ou do BNDES, na medida em que ambos são controlados integralmente pela União Federal. Vale dizer que a inadimplência do BNDES é das menores no mercado financeiro nacional.
Os impostos considerados para determinação da TDI poderiam ser certamente apenas os federais, considerando que se estaria tratando do BNDES e Tesouro Nacional, ambos controlados pela União Federal. Contudo, na medida em que estamos numa república federativa, também poderiam ser considerados os impostos totais (federais, estaduais e municipais). Esta é uma questão, entre outras, a ser discutida.
Outra questão a ser discutida seria o caso de projetos que, com grande repercussão econômica e social – tal como rodovias, ferrovias e metrôs –, não apresentem TID significativa, o que oneraria as suas taxas de empréstimos captados ao BNDES. Neste caso, a solução seria determinar o subsídio necessário para sua viabilização.
Para ter um melhor entendimento e dimensionamento da proposta, deveria ser feito um levantamento junto a alguns projetos projetando seus impostos gerados para se ter uma maior sensibilidade de como se comportaria a TDI.
Nesta proposta haveria diferenciação entre as taxas de captação pelo BNDES e as taxas de concessão dos seus empréstimos aos seus tomadores. Esta não seria a primeira vez que isto ocorreria no BNDES: isto já foi feito no chamado BNDES PSI, do governo Dilma, conforme consta do texto retirado do chamado Livro Verde do BNDES: “Uma característica marcante do BNDES PSI é que ele foi operado sob um diferencial equalizado de taxas de juros, ou seja, o BNDES emprestava os recursos a uma taxa de juros inferior àquela paga por ele ao Tesouro Nacional, provedor dos recursos.”
A presente proposta certamente não gera subsídios para a União Federal: a diferença entre as taxas de captação do BNDES junto ao Tesouro Nacional e a taxa de empréstimos aos tomadores seria recebida pela União Federal sob a forma de impostos federais gerados pelos projetos. Caso sejam adotados os impostos totais (federais, estaduais e municipais), ter-se-ia de se enfocar a questão no âmbito da federação.
6. Conclusão
Acredito que esta proposta, se for aperfeiçoada e testada, poderá se tornar uma eficaz, profícua e fundamental relação entre o BNDES e o Tesouro Nacional, viabilizando a obtenção dos recursos necessários para que o Banco possa cumprir sua missão de voltar a ser o indutor do desenvolvimento econômico e social do Brasil, tal como foi de 1952 até meados de 2016.